本文來源：時代財經 作者：余思毅

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據“國家發展改革委”公眾號2月1日消息，為充分發揮以工代賑“賑”的作用，進一步規范和加強新形勢下以工代賑管理，國家發改委對2014年頒布實施的《國家以工代賑管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)進行了全面修訂，日前已正式頒布，將于2023年3月1日起施行。

《管理辦法》中第二十八條提到，縣級發展改革部門應指導以工代賑項目業主單位、施工單位，應按照“能用人工盡量不用機械，能組織當地群眾務工盡量不用專業施工隊伍”的要求。這一表述引發了不同的解讀。

對此，發改委地區振興司有關負責同志回應，不用機械是專門針對使用國家以工代賑專項資金實施的以工代賑項目提出的管理要求，旨在不影響工程質量安全的前提下，發揮以工代賑項目帶動就業增收的作用，動員引導更多當地群眾參與項目建設，盡可能多地為他們發放勞務報酬。

“不用機械看著似乎有點兒不合時宜，但是以工代賑的主要目標就不是提高生產效率，而是扶貧、解決就業問題，所以具有一定的慈善性質。”北京大學國民經濟研究中心主任蘇劍教授2月1日向時代財經分析。

蘇劍進一步指出，以工代賑的核心就是要解決低收入群體的經濟問題，“直接給他們發錢雖然也能解決生活的問題，但沒有解決就業問題，結果卻養了懶漢。以工代賑給他們活兒干，讓他們勤快地、有尊嚴地賺錢，這樣的方式挺好。”

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以工代賑為解決就業增收問題

對新一輩來說，“以工代賑”這個詞比較陌生。《管理辦法》介紹，“以工代賑”是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。

從1984年以來，國家先后多次大規模地實施以工代賑計劃。據國家發改委地區振興司有關負責人介紹，1984年，為幫助貧困地區改變面貌，國家動用一部分庫存糧棉布和中低檔工業品，支持國家扶貧開發工作重點縣基礎設施建設，開啟了新中國通過以工代賑開展開發式扶貧的序幕。

1996年，以工代賑開始由實物折資方式轉為安排財政扶貧資金支持。1998年，為應對亞洲金融危機、擴大國內需求，國家發展改革委通過安排國債資金支持各地實施以工代賑。2006年以來，國家發展改革委在中央預算內投資中安排專門資金，支持各地實施以工代賑項目。

2020年新冠疫情以來，國家也通過農業農村基礎設施建設等延續以工代賑。2022年進一步將以工代賑方式推廣到政府投資的相關重點工程項目。

就本次以工代賑的出臺背景，蘇劍指出，以工代賑的出臺背景總體上與過去來說差不多，都是為了解決就業問題。

據國家統計局1月發布的數據，2022年12月份，全國城鎮調查失業率為5.5%，比2022年11月下降0.2個百分點；31個大城市城鎮調查失業率為6.1%。其中16-24歲、25-59歲人口調查失業率分別為16.7%、4.8%。

“以工代賑的出臺主要是應對經濟下行、需求減弱，解決低端勞動力的就業問題。”蘇劍指出，因為低端勞動力的就業空間不大，可選擇的范圍也比較小，工資較低，而且往往家庭里就業人員少，困難較大。

《管理辦法》還要求省級發展改革部門應自收到國家年度以工代賑計劃之日起20個工作日內，將本省年度以工代賑計劃分解下達到項目。經時代財經查詢發現，個別省份已經完成項目的分解。

1月31日，江西省人民政府官網上掛出《2023年提前批次中央財政以工代賑任務擬安排項目》，這些以工代賑的項目也主要是道路修復與拓寬、建設橋梁、新建排水溝、新建防護堤壩等工程，工程都有列明中央財政以工代賑資金的支出。例如，在江西贛州市興國縣一個修建新建灌溉水圳、通組公路的工程總投資215萬，其中中央財政以工代賑資金195萬元。

在蘇劍看來，這些項目有一定的扶貧性質。蘇劍稱，以工代賑“工”只是的一個手段或渠道，效率雖然低一點，但總體來說，總比給他們發錢卻養了懶漢要好一些。

專家稱綜合賑濟模式是比較好的嘗試

1月10日，國家發改委官網掛出新版《管理辦法》。據悉，該辦法已在2022年12月29日第25次委務會議審議通過，國家發展改革委2014年12月29日印發的《國家以工代賑管理辦法》同時廢止。

國家發改委有關負責人在介紹為何要修訂出臺新的《管理辦法》時提到，考慮到現行《管理辦法》已出臺8年時間，部分內容已不能適應新形勢、新任務、新要求，我們對《管理辦法》相關內容進行了修訂和完善。

時代財經對比發現，《管理辦法》中“扶貧”“特困”的地方做了新調整。

如，2014年《管理辦法》提到，“以工代賑投入重點投向集中連片特殊困難地區，兼顧連片特困地區之外的國家扶貧開發工作重點縣和國家明確的其他貧困地區，向革命老區、少數民族地區、邊疆地區傾斜”。而新版《管理辦法》則為，“以工代賑專項資金主要投向欠發達地區，并向原深度貧困地區、國家鄉村振興重點幫扶縣、革命老區、易地扶貧搬遷后續扶持任務較重地區以及受自然災害影響較大地區傾斜”。

蘇劍指出，中國已經完成了全面建成小康社會的任務，在這種情況下，表述方法要發生一些變化。

1月27日，國家鄉村振興局對外發布，2022年脫貧人口人均純收入達到14342元，同比增長14.3%，高于全國農村居民人均可支配收入6.3%的增速。脫貧地區和脫貧人口收入較快增長。2022年，脫貧勞動力務工就業規模達到3278萬人，比2021年底增加133萬人，超過年度目標任務259萬人。

時代財經還發現，新版《管理辦法》與2014年版相比，還提出了新的綜合賑濟模式。

新版《管理辦法》指出，以工代賑中央預算內投資主要用于實施一批中小型基礎設施建設項目，推廣“公益性基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+公益性管護崗位開發”和“產業發展配套基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+資產折股量化分紅”等綜合賑濟模式。

“從簡單到綜合，這是一個比較好的嘗試。”蘇劍分析，除了通過勞動發工資，還涉及就業技能，以及一定的培訓，那么在這個項目結束之后，他們還可以用這些技能去在別的地方獲取別的工作。“這相當于人力資本的提升，這思路是很好的。”

蘇劍還留意到，資產折股量化分紅的方式有一定進步性。他分析，公益性項目一般情況下盈利性比較弱，單單國家去做的話，財政壓力太大，通過吸引民間投資、民間資金參與，折為股票參與項目的運營，從而讓項目的運營效率更高一些。

關鍵詞： 以工代賑